| 责任行政原则刍议 |
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| 作者：未知 文章来源：网友提供 点击数： 更新时间：2006-12-15 |
一、 责任行政原则：行政法的基本原则
行政法的基本原则是行政法学的基础性问题之一，历来为中外行政法学者所关注。大陆行政法学界对于行政法基本原则的讨论，从第一本行政法学教科书出版时就已开始了，此后出版的几乎每一本教科书都要对此费上或多或少的笔墨。随着时间的推移和讨论的深入，我国行政法学者对行政法基本原则的研究和认识有了长足的发展。刚开始的时候，许多学者把行政法的基本原则和政治原则、行政管理原则相混淆，此后，学者们才提出了独立的行政法基本原则，并进一步区分了行政法的基本原则和具体原则。但是，时至今日，在行政法基本原则的讨论和研究上，仍然是分歧多于共识：几乎每一个学者都根据自己的认识和理解提出了自己的行政法基本原则的概念、确立标准和具体内容。以行政法基本原则的概念为例，就有多种多样不同的表述。这里仅举三例：1，“所谓行政法的基本原则，是指贯穿于行政法之中，指导行政法的制定和实施等活动的基本准则。它是对行政法规范的精神实质的概括，反映着行政法的价值和目的所在。” 2，“行政法基本原则是指贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中，作为行政法的精髓，指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施的基本准则或原理。” 3，“行政法的基本原则，是指指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中。” 3，至于行政法基本原则的具体内容，更是众说纷纭，五花八门，据统计，有27种不同的提法。 比较有代表性的意见有：1，认为行政法的基本原则只有一项，就是“依法行政原则”。 2，认为行政法的基本原则有两项：“行政合法性原则”和“行政合理性原则”。 3，认为行政法的基本原则有三项：“依法行政原则”、“信赖保护原则”和“比例原则”。 4，认为行政法的基本原则有四项：“行政法治原则”，“行政公正原则”，“行政公开原则”，“行政效率原则”。
出现这种情况是可以理解的：在我国，受历史传统和现实情况的影响，行政法基本原则主要是一种思想范畴，是一种认识成果，是一种观念，是一种法理，它并不像西方有较长法治传统的国家那样，是一种法律原则。换言之，在我国，有关行政法基本原则的讨论体现了行政法学者对时代精神的把握，对行政法发展的良好愿望，以及学者们的基本价值取向。
虽然说有关行政法基本原则的讨论分歧大于共识，但是毕竟还是形成了一些基本共识。可以说，几乎每一个行政法学者都把“行政法治原则”作为行政法的基本原则，虽然表述上有些差异：有的学者称之为“依法行政原则”，有的学者则称之为“行政合法性原则”。 学者们普遍认同“行政法治原则”说明依法行政是时代精神的要求，是法治的关键及核心之所在。
相对于“行政法治原则”而言，认同于“责任行政原则”的学者要少得多。就笔者阅读范围所及，最早完整而且明确提出“责任行政原则”的是张树义主编1991年9月由时事出版社出版的《行政法学新论》一书。 该书的作者认为，责任行政原则、行政合法性原则及行政合理性原则是行政法治原则的具体化，也是行政法治原则在中国特定国情下的具体要求。责任行政原则是行政法首要的基本原则，它是实现行政法治的必要条件，也是行政法治的具体体现。所谓责任行政原则是指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，而可以对自己的行为不承担责任。责任行政原则具体包括以下几项内容：一，责任行政原则的基本目标是实现行政活动的有责任状态；二，责任行政原则要求必须有明确的主体；三，责任行政原则要求将行政机关的各种活动与责任相连，不存在无责任的行政活动；四，责任行政原则要求建立实现责任的法律制度。（见该书第51页至第54页）
自责任行政原则被提出后，对其作出反应的学者寥寥。除了同一个学者主编1995年8月由中国政法大学出版社出版的《行政法学》对该原则进行重申外（见该书63页至67页），笔者仅见陈端洪著1998年7月由法律出版社出版的《中国行政法》一书中将责任原则视为和合法性原则及合理性原则并列的行政法的原则。（见该书47页至52页）
笔者认为，责任行政原则应该成为行政法的基本原则。首先，民主是大势所趋，民主政治必然要求责任政治。根据人民主权理论，人民是一切权力的最后拥有者和真正来源，政府必须在人民的控制之下，政府的决策行为和执行行为应该以人民的意志为依归，公共权力的行使必须直接或间接对人民负责，实行责任政治。责任政治必然要求责任行政。
其次，在中国，提出和强调责任行政原则的意义尤为重大。虽然在人类历史上普遍存在过政府无责任的状态，但这一点在专制的皇权主义的中国尤其明显：以皇帝为首的官僚体系几乎不负有任何公共义务，他们的权力却没有受到任何限制，没有边界，这就决定他们无需对其行为承担任何责任。从社会意识来说，官贵民贱，官本位，官管民的思想不仅在统治者中占主导地位，就是在普通民众中也有很大的影响力。相反，官员们的责任意识却极为淡薄。即便是进入共和时期以后，这种情况也没有多大改观。针对这种情况，必须采取得力措施强化官员们的责任意识，建立责任追究制度。
第三，责任行政原则是行政法的内在要求。前已述及，人类历史上普遍存在过政府无责任的状态，官员们滥用权力的行为无法受到约束。正是为了克服专制王权，防止公共权力的滥用，才产生了近代民主政治和宪政制度。在这样的宪政背景下，现代意义上的行政法产生了。行政法的出现就是为了使国家的行政活动从无责任状态进入到有责任状态，将整个行政活动置于责任行政的基础上（对自己的行为负责与否是民主政府和专制政府的重要区别），而不能随心所欲，任意行政，滥用职权。因此，行政法规范确立了行政权力行使的规则，行政行为实施的程序，以及违反这些规则和程序应当承担的后果。可以说，责任行政原则是行政法产生的基础，是行政法的核心和基本精神，是行政法价值和目标之所在，是行政法的内在要求。
最后，责任行政原则也是行政法治原则的逻辑结果和必然要求。行政法治原则要求行政主体及公务人员的活动必须遵守法律，一切行使公共管理权力的活动必须符合法律规定的权限、手段、方式和程序，不得与法律的明文规定及法律的基本精神相抵触。行政法治原则是从正面对行政主体及公务人员提出的要求，如果他们不遵守上述要求，违法行使职权，则必须对其行为后果承担责任。可以说，责任行政原则是行政法治原则的题中应有之义，责任行政原则是实现行政法治的必要条件和具体体现，只有追究行政主体及公务人员违法不当行政行为的法律责任，才能使其自觉尊重法律权威，遵守法律规定，合理使用自由裁量权。没有责任行政的要求，行政法治原则也就失去了存在的保障和意义。
正是基于上述几点理由，笔者认为，责任行政原则是，或者说应该是行政法的基本原则。笔者是这样理解责任行政原则的：它要求行使公共管理权力的行政主体及公务人员必须对其一切行使行政权力的行为所产生的后果向受害者、人民及人民代表承担责任，不论该行为是法律行为还是事实行为，是抽象行为还是具体行为，是羁束性行为还是自由裁量行为，是消极的不作为还是积极的作为，是强制性行为还是非强制性行为。
二、责任之语义分析
“责任”一词在政治学、法学、伦理学以及日常生活中被广泛使用。其意义却是极为模糊的、不确定的。人们总是从不同的侧面，在不同意义上使用“责任”这一概念，从而造成了“责任”一词的多义性，给人们之间的交流带来了一定的麻烦和困难。因此，我们首先必须对“责任”一词的语义进行分析，以便确定其最本质、最中心的内涵。这是最基本的学术规范。
在古代汉语中，并无“责任”一词，仅有“责”字。该字含有现代汉语中“责任”一词的一些义项。据权威辞书《辞源》 的摘引，“责”在古汉语中有如下含义：
第一， 求，索取。《左传。桓公十三年》：“宋多责赂于郑，郑不堪命。”
第二， 要求，督促。《荀子。宥坐》：“不教而责成功，虐也。”
第三， 谴责，诘问。《管子。大匡》：“文姜通于齐侯，桓公闻，责文姜。”
第四， 处罚，加刑。《新五代史。梁家人传。文惠皇后王氏》：“（刘）崇患太祖慵堕不作业，数加笞责。”
第五， 责任。《书。金滕》：“若尔三王是有丕子之责于天，以旦代某之身。”
第六， 所欠的钱财。“债”的本字。《国策。齐策四》：“后孟尝君出记，问门下诸客谁可计会，能为文收责于薛者乎？”
至于现代汉语中“责任”一词的含义，张文显先生经考证认为其基本语义有三：
其一，“责任”实际为份内应做之事，如“岗位责任”，“尽职尽责”。这种责任实际上是一种角色义务，其中心意思仍为义务。
其二，特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务。如“举证责任”，“担保责任”。
其三，因没有做好份内之事（没有履行角色义务）或没有履行助长义务而应当承担的不利后果或强制性义务，如“违约责任”，“侵权责任”，“赔偿责任”等。
为了确定现代汉语中“责任”一词的意蕴，冯军先生也作了有益的尝试。他采取的方法是，从报纸的所有版面上寻找出使用了“责任”一词的句子，以它们作为分析的对象。使用的报纸是《法制日报》，以1993年4月1日至30日的日报为对象，其中包括2日、9日、16日的周末版，共收集到76个有关责任的用语例。对这76个用语例进行分析的结果表明，责任一词是在三种意义上被使用的：
其一，表示“义务”。用语例：“要把监督宪法实施的责任承担起来。”
其二，表示“过错”，“谴责”。用语例：“查清原因及有关当事人的责任。”
其三，表示“处罚”，“后果”。用语例：“风险责任”。
对这些用语例进行分析后，冯军先生还得出了如下结论：第一，责任一词在日常生活中被广泛运用。第二，责任一词在含义上具有包容性。第三，为了明确在某种场合中责任一词的所指，必须对句子的上下文脉和语法结构进行分析。第四，在所有责任的用语例中，都存在发生或可能发生某种损害这一共同的前提。第五，作为一种制度的责任，总是同时包含着“义务”，“谴责”，“处罚”三种意义。第六（略）
英语世界中“责任”一词的含义又是怎样的呢？当代英国哲学家卢卡斯说：“责任一词现在被广泛用于伦理学、政治学、灵学和日常词语中，且意义有很大不同。” 著名的分析法学家哈特也指出，法学家，伦理学家，历史学家以及普通人在法律内外许多场合使用“责任”这个概念以及“有责任的”、“对什么应负责任”等与责任有关的术语。但是，由于人们没有分析或没有清楚的分析责任一词的语义，因而造成了很多混乱。作为一个分析法学家，哈特运用语义分析哲学的方法，分析了责任一词所包含的虽有关联但不尽相同的意思。在《责任》一文中，哈特虚构了一个沉船事件，用来说明“责任”这个词有许多不同的意思和不同的构成要素：
罗宾逊是一条游轮的船长。作为一个船长，他对船员和乘客负责。但是，在最后一次航海中，他每天晚上酗酒，因而对沉船负有责任。据说他精神错乱，但医生确定他精神正常，认为他应对其行为负责。在整个航海过程中，他的行为相当不负责任。他一生的各种事件也表明，他不是一个认真负责的人。罗宾逊辩解说，沉船是由于异常的暴风雪造成的。但是，在指控他的诉讼中，法院查明这次沉船事件和他的过失行为有直接联系，因而判定他应对其过失行为负刑事责任。对他提起的民事诉讼另案审理。在审理中，法院认为，他对生命和财产损失负有法律上的责任。现在，罗宾逊还活着，他对妇女和儿童们的死亡仍然负有道德上的责任[1] [2] [3] 下一页
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