| 政务公开和参与型行政 |
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| 作者：未知 文章来源：网友提供 点击数： 更新时间：2006-12-15 |
引言
在中国大陆，随着对外开放和国内建设和改革的发展，政务公开逐渐为各级领导所接受和重视，政府的信息从封闭到透明，从神秘到公开，经历了一个循序渐进的发展过程。至20世纪90年代末，各地政府推行政务公开的活动蓬勃展开，并呈现出向纵深方向发展的良好趋势。政务公开由点到面逐步推广，已经成为各级政府提高行政管理水平、改善服务的重要内容。「1」 但是，政务公开在经历了被动实施阶段、积极探索阶段和全力强化阶段之后，近来似乎又出现了“冷却趋势”。「2」 这说明，实行政务公开，建立透明政府，并不是一蹴而就的事情，不是靠单纯的公开就能解决问题的，还必须深化理论研究，确立与之相关的配套制度和措施，尤其应该将政务公开和推进民主政治、建设法治国家的制度建设相联系。
本文试图以政务公开和参与型行政两个方面为重点展开有关问题的探讨。
在自上而下地推行政务公开或者政府信息公开的过程中，作为“公开、公平、公正”即所谓“三公”原则之一，“公开”的概念似乎已经成为学界、政界和实际部门的共识，并且，人们越来越重视将“公开”和“知情权”相联系，显示出“公开”领域权利观念的增强。但是，关于其内涵和外延，依然是因人而异，表现出多种多样的价值观。至于“参与型行政”的概念，据我所知，在中国大陆尚没有人明确提出，不仅在政界和实际部门，而且在学界也并没有引起足够的重视。当然，近来已有学者提出了“公民参与”、“参与行政”、“参与行政的权利”以及“程序参与的原则”等概念，「3」 这是令人欣喜的。毋庸讳言，有关这方面的研究成果，无论其内容和方法如何，都将为本文提供不可多得的理论借鉴和实践依据，使本文的内容更加丰富和完善。本文所要强调的是，政务公开和参与型行政是现代国家行政程序理念和制度深入发展和完善的两个重要标志，是现代国家具体实现民主主义的重要途径。只有将二者密切、科学地结合起来，确立参与型行政的观念，并从立法和制度上予以肯定和支持，才能够发挥其推进民主政治和推动法治国家建设的功效。
一、政务公开的涵义、内容和目标「4」
（一）政务公开的概念探讨
由于各国的政务范围不同，也由于各国对公开的定位不同，还由于每个国家在各个阶段对公开的认识不同，再加之学者们研究政务公开的角度和目标各不相同，导致在政务公开的概念界定方面出现很大的差异性。「5」 但是，将一定事项向民众公开，这一点应该是所有谈及政务公开的概念所具有的一个共通要素。总结国内外学者的诠释，结合中国大陆政务公开的理念，我认为可以对其做如下归纳界定：
所谓政务公开，是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众或特定的私人公开，使其参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益事业，对行政权实行监督的原则或制度。
上述定义可以从如下几个层面来理解：
1、政务公开主体是国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织。在论述政务公开时，必须强调的一点是：不应将政务公开主体和行政主体概念相混淆。在中国大陆，行政主体是指享有国家行政权，能够以自己的名义行使行政权，并能够独立承担因此而产生的一切法律责任的组织。可见，行政主体既包括国家行政机关，又包括法律、法规授权的组织。而政务公开主体不应该限定于这个范围。一般说来，除了各级国家行政机关和法律、法规明确授权的组织以外，基于规章的授权或委托的组织甚至个人，都可以成为政务公开主体。「6」 这种扩大解释与后述目的和意义相呼应，在外延上，可以与审判机关的审务公开和检察机关的检务公开相对应。
2、政务公开的背景是在行使国家行政管理权的过程中。这里首先强调的是有国家行政管理权的存在，否则，就不是政务公开。其次，必须注意的是，政务公开指的是在行使国家行政管理权的整个过程中的公开，而不是仅指某一点或者某一方面。这是现代行政过程论特别强调的，也是政务公开的重要特色之一。
3、政务公开的内容是有关行政事务的事项。这些行政事务，就性质而言，既包括行政行为，又包括行政事实行为；就过程而言，既包括行政事务的决策，又包括行政事务的执行和结果。与前面的过程特点相呼应，这里强调的是全方位的公开，不仅指行政事务本身，还包括与行政事务相关联的其他信息。
4、政务公开同样必须依法进行。政务公开是现代政府的一项职责和义务，不过，在相当长的时期内，它仅是一项努力义务。基本上可以这样说，从社会主义国家性质的角度看，向社会公众或特定的私人公开有关行政事务的事项，应该是越彻底、越全面越好。但是，涉及到法律禁止公开的内容，涉及到国家机密、商业秘密或个人隐私等，政务公开便遇到了界限。「7」 并且，公开的范围往往也要受到行政管理的先例、社会文化背景和经济发展水平等诸多因素的制约，从法律上确立政府公开信息的努力义务，根据各部门、各地区的不同情况和特点，循序渐进、扎实有效地推进，更有助于监督行政、服务行政和民主行政的建立和巩固。这里的“依法进行”，还要求遵守有关程序法规定，既要采取一定的方式，遵守一定的时限，又要兼顾灵活性，方便群众，便于监督，利于参与，以确保行之有效等。
5、政务公开的客体是社会公众或特定的私人。「8」 政务公开的客体取决于公开的特定行政事务的性质。有些事务是向全社会公开的，而有些事务只是向相关的特定的私人公开（如行政相对人、利害关系人等）。当然，无论是自然人，还是法人或其他组织，都可以成为这里所说的“特定的私人”。一般说来，有关抽象行政行为的事项，首先是向全社会公开，然后是在个案中告知或教示特定的当事人；有关具体行政行为的事项，首先是对当事人公开，其次是对社会公开。因此，对于不同的事项，应该确立不同的公开程序和标准等。
6、政务公开的目的在于使承受信息者参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益事业，对行政权实行监督，实现其参与权。公开本身不是目的，而只是一种手段和形式，通过公开，促进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推进民主与法制建设，维护私人的合法权益和公共利益，这应是公开的出发点和最终归宿。在这个意义上讲，仅仅将有关信息予以公布，根本不考虑承受信息者的意见反馈，不去创造条件使其参与讨论和决定有关事项的所谓“政务公开”，只不过是进行了政务公开的前期工作而已，离实现真正意义上的政务公开，还有很长的路程。
7、政务公开既可以是原则，也可以是制度，最终应该以制度加以确定。从理想的角度出发，政务公开当然应该是制度。但是，和任何事情都有层次性和阶段性一样，政务公开原则和政务公开制度是不同层次的两个概念，也是不同的两个阶段。我们强调制度的重要性，也不应该忽视原则的必要作用。从单纯的原则到坚实的制度，需要一个过程。「9」 尤其是在城乡发展极不平衡，各地情况参差不齐的中国大陆，对政务公开概念的理解，宜于进行个案分析和实证调查，而不应过分强调“全国统一”。
（二）政务公开的内容分析
从世界各国来看，政务公开的一个突出特点是其内容的不断扩展性和极其广泛性。在建立了政务公开制度的国家，一般对政务公开内容采取排除性的规定方式，即规定不属于政务公开范围（一般为涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私）的内容，除此之外都是政务公开的范围。随着社会的发展，政务公开的内容将会越来越来具体，越来越广泛，这与民主化潮流的扩大是一致的。尽管每个国家的政务公开内容，以及一个国家不同阶段的政务公开内容，都难免存在一定的差异性，但是，必须强调的是，政务公开的内容或范围，应该尽量从整个行政过程的角度来把握。
从理论上讲，行政管理过程中的有关行政事务的事项，只要不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，都应该向社会公众或特定的私人公开。很显然，政务公开包含一对矛盾：一个侧面是尽量地将有关信息向社会或特定的私人公布；另一方面则必须敏锐而准确地把握公开的界限。从行政过程论的角度来分析政务公开的内容，可以细化为如下几个方面：「10」
（1）本机关、组织及其所属工作部门的机构设置、管理权限和主要职责的公开；
（2）有关行政事务所依据的法律、法规、规章及具体操作标准的公开；
（3）本机关、组织制定的具体办事制度、办法和要求，以及办事的步骤、时限等程序性规定的公开；
（4）办理结果和有关理由的公开；
（5）有关工作纪律及民众举报、投诉的途径和方法的公开。
一般说来，政务公开主体在对涉及公共利益的事务作出决策时，应该将决策过程和结果公开（决策公开）。例如，美国《阳光下的政府法》第2款规定：合议制行政机关必须符合该法的规定，一切会议除符合该法规定的免除公开举行的条件外，必须公开举行，允许公众观察，确立了公众出席、旁听和观看的权利。根据该法的规定，合议制行政机关还必须履行相应的程序，否则将会引起个人或组织提起的诉讼。「11」 在现代国家，个人或组织在不危及国家安全和妨碍个人隐私权的前提下，有权取得行政主体及其他行政管理实施者的文件、档案和其他信息资料（信息公开）。因此，政务公开不仅限于作出具体行政行为，而且还包括抽象行政行为以及行政事实行为的产生和实施等，甚至网络了高级官员的财产公开、伦理纪律规则等，它是立体的、动态的、开放的概念。
另一方面，隐私权的保护也是各国探讨政务公开问题时所必须考虑的重要内容。例如，美国《隐私权法》明确而严格地规定行政机关对个人信息的搜集、利用和传播必须遵守一系列规则，个人记录必须对本人公开以及对第三者限制公开的原则等。从这个意义上讲，《隐私权法》属于政务公开法律的范畴。但它和《信息自由法》不一样，前者只适用于个人的记录，后者则适用于全部政府记录文件；前者着重保护公民个人的隐私权，后者则着重保护社会公众的了解权。「12」
（三）政务公开的目的和意义
1、政务公开的目的在于行使权力者接受监督和民众参与权力行使的过程
在现代法治国家，公开的原则几乎被适用于所有领域。无论是审务公开，还是检务公开，或者是警务公开，乃至村务公开、校务公开、厂务公开，等等，都有一个共同的目的，就是为了使行使权力者接受监督，使民众参与权力行使的过程。政务公开当然也不例外，它是现代国家实行民主监督和民主政治的一个重要的前提条件。实行政务公开，有利于维护私人的合法权益，吸收私人参与讨论和决定有关事项，强化民主监督。可以说，没有公开，就无从谈起监督；没有监督，权力就要被滥用，就要腐败。这是万古不易的经验。「13」 在中国大陆，长期缺乏公开而有效的监督，被认为是吏治腐败、司法腐败等各种权力腐败不断蔓延滋长的深刻原因。「14」 因此，人们在强调建立公开而有效的监督机制的过程中，更加注重政务公开的必要性和重要性，将其视为实现监督目的的最为有效的途径之一。
2、政务公开是方式、手段、途径，而决不是目的
如前所述，政务公开的目的在于为形成监督行政和参与型行政提供不可或缺的基础条件，因而其本身并不是目的。作为方式、手段、途径的政务公开，一旦作为原则甚至制度确立下来，就能够发挥其确保监督、促进民主、限制权力滥用、保障权利实现的巨大作用。是否能够贯彻和实施公开的原则，并进一步确立公开机制，直接关系到一个国家各项工作是否能够顺利推行，各个领域的公正、公平和平等是否能够实现。鉴于目前各国反腐败斗争的艰巨性、复杂性和长期性，将公开的原则置于勤政廉政、反腐倡廉的机制建设中来理解的话，则更能够凸现出该原则的重大意义。
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