| 益征收征用补偿标准探讨 |
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| 作者：未知 文章来源：网友提供 点击数： 更新时间：2006-12-15 |
摘 要 全国人大第四次修宪规定了公益征收征用应该给予“补偿”的原则，国家应当制定公益征收征用法，依据实际情况确立“补偿”的具体标准。文章认为，根据大陆公益征收征用的具体情况，对被征收征用人的补偿可分别实行“完全补偿”、“适当补偿”、 “超值补偿”几种不同标准。现阶段不宜主张公益征收征用中的精神损失补偿，也不宜把对财产权的限制即“实质侵犯”也包括在公益征收征用的补偿范围之内。
关键词 公益征收征用 补偿标准 完全补偿 适当补偿 超值补偿
（一）
十届人大二次会议在对现行宪法进行修改时（以下简称第四次修宪），明确规定了国家实行公益征收征用应该给予“补偿”的原则。其具体内容主要有两个方面：
一是将现行宪法第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
二是将现行宪法第13条“国家保护公民合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
大陆宪法的这些重要修改，强化了对公民合法私有财产权和农民集体财产权的保护力度。仅就公益征收征用补偿问题而言，在第四次修宪前，大陆的有关法律中并不是没有规定，如土地管理法和城市房地产管理法等许多具体法律、法规中都对公益征收征用中的补偿要件做出了规定，有的法律、行政法规、规章还对补偿标准作了较为具体的规定。但从一个国家的法律体系来看，公益征收征用中的“补偿”要件在宪法中的缺失毕竟是一个遗憾。第四次修宪在宪法中明确规定了国家在公益征收征用公民个人财产和农民集体所有土地时必须给予补偿，就用国家根本大法的形式保护了公民个人和农民集体的合法权益。
在讨论公益征收征用的补偿标准之前，我们有必要首先探讨并厘清两个前提性或基础性的问题，即：一是公益征收征用的概念及其内涵问题；二是公益征收征用的对象问题。
第一个问题，什么是公益征收征用？
公益征收和公益征用是两个不同的法律概念。公益征收是指为了公共利益的需要，国家将非国有的财产强制性地收归国有；公益征用是指为了公共利益的需要，国家强制性地使用个人或集体的财产。公益征收和公益征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处就在于，都是为了公共利益的需要，都要经过法定程序，都要给予补偿。不同之处则在于，公益征收主要是所有权的改变，公益征用只是使用权的改变。公益征收的主要表现形式是国家从被征收人手中直接取得所有权，其结果是所有权发生了转移；公益征用则主要是紧急情况下国家对非国有财产的强制使用，一旦紧急情况结束，被征用的财产应返还原权利人。在特定情况下征用也会转化为征收。如在抗洪抢险中，国家征用民用船只运送抗洪抢险物资，这是征用；在堤防出现缺口时，国家动用包括民用船只在内的船舶沉船堵险，这里就从征用转变为征收。我们还需要注意一点，公益征收主要是财产所有权的改变，并不是说对财产使用权就不存在征收。在一定条件下，国家为了公共利益的需要，对国有财产的非国有的使用权也可以征收。如城市房屋拆迁，征收对象就是被征收人使用年限未满的国有土地使用权。过去我们对征收和征用这两个概念有时混淆使用，如大陆宪法第10条第3款原来是规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这里的“征用”对象，明显是指农村和城市郊区农民集体所有的土地；这里的“征用”，究其本意，应是指征收为主，包括征用。因为虽然不能排除国家为了公共利益的需要一时占有农民集体所有土地的情况，但就一般情况而言，是将土地所有权由农民集体所有变更为国家所有。第四次宪法修正案将原宪法规范修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”，其表述更为规范和准确了。
第二个问题，关于公益征收征用的对象问题。
从现实来看，公益征收征用不仅应包括公民个人财产和农民集体所有土地这一专项财产，也应包括集体所有的其他财产。大陆的财产所有制，除国有制和个人所有制外，还有一种基本形式即集体所有制，这一点与西方国家有很大的不同。西方国家在财产权上仅存在国有和个人所有两种基本形式，在他们那里集体所有只是个人所有的特殊形式。在大陆集体所有制属于公有制的范畴，是公有制的两种基本形式之一。从实际经济生活看，不仅大陆城镇存在大量集体所有制企业，在农村也有大量的乡镇企业，这些乡镇企业分别属于乡镇、村、合作社几级农民集体所有。国家公益征收征用的对象，无法排除城市和农村的这些集体所有的财产。本次宪法修改后，大陆宪法所列明的公益征收、征用对象，是公民的个人财产和农民集体所有土地这一专项财产。宪法是根本大法，它不可能事无巨细囊括无遗，但在制订相关法律时，应该考虑把对集体财产的公益征收征用包括在内。甚至从某种意义上说，外国人在华的财产也不能排除在国家公益征收征用对象之外。
（二）
它山之石，可以攻玉。追溯、考察自近代以来特别是当代世界上其他国家和地区关于公益征收征用补偿标准的规定，对于制定大陆公益征收征用法和完善其征收征用补偿标准，具有一定的启迪意义和借鉴价值。
首先，考察一下德国的公益征收补偿标准。可以这样讲，德国的公益征收补偿标准的确立，经历了一个从完全补偿到适当补偿再到公平补偿的历史发展过程。十九世纪，继黑森大公国（Gross Herzogtum Hessen）颁布征收法之后，德国各邦都陆续制定了征收法，并普遍确立了“完全补偿”原则，充分反映了当时德国法治国家和“财产权不可侵犯”的基本理念。 第一次世界大战之后，德国“魏玛宪法”确立的是“适当补偿”原则。这一原则的确立，主要基于两个原因：第一，从客观原因来讲，德国在第一次世界大战中由于战败，割地赔款，导致经济凋敝，使得国家无力支持“完全赔偿”；第二，从宪法的价值理念来讲，“魏玛宪法”是在德国社会民主党右翼势力主导下制定的，体现了较为浓厚的社会民主主义价值理念，社会民主主义的基本原则之一就是“社会平等”。“适当补偿”原则要求政府在决定补偿的额度时，应当权衡公益的要求以及参考当事人的经济状况来确立其补偿额度，不必拘泥于“全额补偿”。这是德国补偿制度观念的一大转变。但“适当补偿”原则在实践中“遭致温柔的抵制，许多学说与判例仍然坚持完全补偿的立场，使魏玛宪法的财产权社会化措施招致失败”。 在第二次世界大战之后，联邦德国即西德根据现实状况在其基本法中又确立了“公平补偿”的原则。这一原则要求政府在确立补偿标准的额度时，将公共利益视为“同等之价值”来衡量从而做出最终判断，这一原则至今仍然是指导德国行政补偿的基本原则。在运用这一原则的实际操作过程中，补偿额度一般包括完全的交易价值及相关的费用，如搬迁费用、必要的法律咨询等，但不包括间接的损失，即间接的损失不在补偿考虑之内。
其次，我们再看看日本在公益征收方面的补偿标准。日本战后宪法第29条第3款规定：“私有财产在正当补偿下得收为公用”，这里确立的是正当补偿的原则。但怎样才算是“正当补偿”，仍旧是见仁见智，说法各异，有“完全补偿说”、“相当补偿说”等许多学说。“完全补偿说”认为“补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生损失的全部进行补偿”，“相当补偿说”认为宪法的这一规定并不一定要求全额补偿，只要参照补偿时社会的一般观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算基准，计算出合理的金额予以补偿就足够了。日本在实践中倾向于采取“相当补偿说”，但必须指出的是，相当补偿只适用于实行社会公共政策的情况下（如土地征用），在其他为了公共利益而征收或限制私人财产的情况下，无论采取完全补偿说还是相当补偿说，损失补偿的内容“基本没有什么不同”。 另外，值得注意的是现代日本还出现了“生活补偿”的新理论。所谓“生活补偿”不是对个别财产的财产性价值的补偿，而是着眼于作为整体的人的生活的本身或者针对人的生活实际的补偿，如因水库建设，村落被迫转移，村民失去的不仅是房屋耕地，更失去了其生存的生活本身，在这种情况下，即便给予完全补偿，有可能仍不足恢复与原来同等程度的生活状况，应给予上述生活补偿，即对财产人恢复以往的生活状况而进行的补偿。
第三，我们有必要考察一下法国关于公用征收的行政补偿标准问题。法国的行政补偿标准比较明确，在公用征收法第一部分第一编中就明确规定：“补偿金额必须包括由于公用征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失。”从这条规定来看，法国的行政补偿标准采取的是“完全补偿”原则，但完全补偿的对象必须是直接的、物质的和确定的损失。所谓直接的损失，是指和公用征收有直接因果联系的损失，例如出租的房屋被征收后，房东丧失租金收入，房客失去栖身之所，这些都是直接的损失；所谓物质的损失，是指丧失财产的物资层面的利益而言，不包括精神上和感情上的损失在内；所谓确定的损失是指已发生或将来一定要发生的损失而言，不包括将来可能发生的不确定的损失在内。
第四，哥伦比亚在公益征收方面的规定也有一定的借鉴价值。拉美国家哥伦比亚从1853年开始制定的几部宪法都宣称保护私人所有权，明确规定：“为了立法机关所确立的公用事业或社会利益的缘故，可以进行征收，但须通过司法判决进行事先补偿”。“事先补偿”的要求就成为该国土地改革的一大障碍。该国在1936年的宪法中新增了一条：“立法机关出于公平缘故，有权决定对某些征收不进行补偿，但须由两院议员以绝对多数表决通过。”从而为土地改革扫清了障碍。哥伦比亚最高法院在1964年的一个宪法判例中称：“所有权要服从于共同体利益，宪法对财产权保护要以权利符合共同体的需要的程度为条件。”最高法院论证说，对于土地征收的补偿，宪法并没有要求补偿用现金支付，故而付给政府债券也就足够了，并且“对那些占有土地超出其社会功能绩效的人来说，这已经够慷慨大方的了。”
第五，意大利关于公益征收的补偿较为特殊，也有一定的参考性。意大利1948年宪法的第42条宣布保护私有财产，并规定只有在补偿的情况下国家才能予以征收，但宪法第44条规定：“为了合理地垦种土地，建立公正的社会关系，法律得对私有地产设置义务及限制；根据行政区划和农业区域限定其延伸；倡导和施行荒地复垦，大地产的改造，生产单位的重组。”第44条的规定必然会影响到对第42条的解释以及补偿要求。但事实上，随之而来的则是该国在进行土地改革过程中，对被征收土地只给予了适当的补偿。
综上所述，可以看出，在公益征收补偿的标准问题上，经济发达国家要适当高一些，发展大陆家则相对低一些；主张自由主义价值取向的国家数额要高一些，主张社会民主价值取向的国家数额要相对低一些。可以这样讲，没有哪一种标准是绝对真理能够具有普适性，只能从本国实际出发，选择相对合理、切实可行的标准，才能够解决这个既非常实际也相对较难的问题。
（三）
在第四次修宪前的多次讨论过程中，对于公益征收征用的补偿应取何种基本原则，学者们提出了不同的意见和标准。有的主张“完全补偿”说，有的主张“充分补偿”说，有的主张“公正补偿”说，有的主张“适当补偿”说。此次宪法修正案采用了“补偿”这一概念，笔者表示完全赞成。但宪法规范的一大特点就是它具有高度包容性，以及它的高度张力和巨大的弹性空间。“补偿”这一概念，并不排斥“完全补偿”、“充分补偿”、“公正补偿”、“适当补偿”，它包容这些内容，只是因时因地因事也可能因人而异。
对宪法的原则性规定，制定具体法律时则应尽可能地细化，增强其操作性。宪法规定的是“补偿”这个大原则，要将这个大原则用于指导每一个具体公益征收征用行为的实际补偿，需要经过若干个中间环节的转化。事实上，全国人大及其常委会的相关立法，国务院的行政法规及其政府部门的规章，甚至地方性法规和地方政府规章，都难以制定出具体实施补偿时能直接套用的标准。如大陆土地管理法第47条规定，征用耕地的补偿费为该地被征用前三年平均年产值的6—10倍，土地补偿费与安置补助费之和的上限为前者的30倍。此处规定已经尽可能地详细了，但是，“该土地被征用前三年平均年产值”，依然是一个模糊概念，依然要由实施征收行为的政府去确定。大陆农产品并未完全进入市场，相当部份农民自行消费，计算平均年产值伸缩余地不小。大陆各地经济发展水平差异很大，征收征用同一物品，市场价值却会有很大的差距。以目前公益征收发生率最高的城市房屋拆迁和农村征地来说，各地之间的价格差距非常之大，北京、上海、广州的房价、地价可能是内地县城房价、地价的十倍之上。最具体的补偿标准还是要由实际实施公益征收征用行为的当地政府去制订。但是，将宪法的大原则再作细化，分别情况规定几个较为具体的标准，用立法方式确认下来，对于指导地方各级政府制订最具体赔偿标准，对于保护被征收征用人的合法权益，仍然具有重要意义[1] [2] [3] 下一页
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