（六）1994年《独立检察官展期法》

　　1.对该法的修正

　　重新颁布《独立检察官法》的议案于1993年1月被再度提出。克林顿政府强烈支持该法的重新颁布。该法经以下修正于1994年6月再次展期：

　　（1）有关进一步削减独立检察官经费开支的限制。修正案旨在对独立检察官的财政与行政支出施加控制。其中的主要措施要求独立检察官立即任命一名工作人员担任“证明官员”，其职责是证明独立检察官所为的每一笔支出均是合理的。要求独立检察官在可能的范围内符合司法部的支出政策并符合该法的宗旨。规定独立检察官除了每半年向独立检察官处提交费用支出报告外，还应向国会提交年度费用支出报告；并可以要求独立检察官通过答复被调查个人提出的偿付律师费的请求来证明其支出的合理性。这些修正的目的是使独立检察官的支出与联邦其他检察官的支出相符。

　　（2）加强了司法部长的作用。1994年的其他修正旨在明确与加强司法部长的作用，包括将由司法部长进行的门槛调查时间从15天延长到30天；当司法部长卷入某个案件时，他必须自动回避；司法部长在向司法部之外的人公开文件之前无需寻求独立检察官处的同意，只要这种公开“为实施法律所必要”。

　　（3）对所管辖官员的范围进行了调整。规定该法亦适用于国会成员。

　　（4）失效。除非经重新展期，1994年《独立检察官展期法》定于1999年6月30日失效。

　　2.最近的事件

　　1994年8月，就在《独立检察官法》经上述修正重新颁布后不久，独立检察官处拒绝重新任命菲斯克为独立检察官继续其对白水事件的调查。独立检察官处注意到可能的利益冲突，因为菲斯克是直接由司法部长雷诺任命的。相反，独立检察官处任命了肯尼思·w·斯塔尔为独立检察官，接替菲斯克对白水事件的调查。斯塔尔曾任联邦上诉法院的法官和里根政府与布什政府的司法部副部长。自从《独立检察官法》于1994年重新颁布以来，经司法部长雷诺要求，独立检察官处在下列事件中任命了独立检察官：

　　（1）1994年9月，任命了独立检察官调查农业部长麦克·埃斯比接收不正当礼品的指控。

　　（2）1995年2月，任命独立检察官调查住房部长亨瑞·西斯内罗斯是否在一项背景审查中向联邦调查局作了虚假陈述。

　　（3）1995年6月，任命独立检察官调查商业部长罗·布朗的商业交易。

　　（4）1996年11月，任命独立检察官调查关于克林顿的全国服务组织的前负责人埃利·斯戈尔在竞选中有不正当筹款行为的指控。

　　（5）1998年3月，任命独立检察官调查内政部长布鲁斯·巴比特就其在印地安赌场之建议中的作用向国会撒谎的指控。

　　（6）1998年5月，任命独立检察官调查劳工部长阿历科斯·赫尔曼不正当金融行为的指控。

　　斯塔尔的调查自1994年8月开始后经历了几次转折。斯塔尔最初被授权调查有关白水土地交易和麦迪逊担保储蓄与贷款问题。在1996年3月，他的调查权扩大到包括“旅行办公室事件”。在该事件中，白宫解雇了白宫旅行办公室的7名雇员，据说还命令联邦调查局和国内税务署调查旅行办公室的雇员以证明其对这些雇员的解雇是合理的。在1996年5月，斯塔尔的权力被扩大到调查“档案门”事件，在该事件中白宫搜集联邦调查局对包括若干著名的共和党人士在内的数百人的背景报告。

　　到目前为止，斯塔尔的调查产生了对前阿肯色州州长吉姆·盖伊·塔克、詹姆斯和苏珊·麦克道尔实施银行欺诈和密谋的定罪，确认对阿肯色州银行家赫比·布兰斯科姆和罗伯特·歇尔使用银行资金偿还他们对克林顿竞选的政治捐款的指控无罪。如菲斯克1994年5月所做，1997年7月斯塔尔作出福斯特死于与白水丑闻无关的自杀的结论。

　　最近，于1998年1月，斯塔尔的权力扩大到允许他调查克林顿总统在葆拉·琼斯提起的性骚扰案作证时否认他与白宫前实习生莫尼克·莱温斯基有性关系是否作伪证，或是否通过鼓励莱温斯基小姐在宣誓下撒谎而妨碍司法。

　　二 小组的讨论

　　在纽约律师公会1997年9月的小组讨论会上，小组的所有成员均认为《独立检察官法》应该以某种形式保留，以维护对高层官员非法行为调查的完整性。一些小组成员指出，由独立检察官进行的独立调查毫无例外地均取得了调查的一个预期目标：消除了当由司法部这样一个行政部门对行政部门本身进行调查时所产生的实际的或表面的利益冲突。

　　小组成员所提出的以某种形式保持该法的理由如：

　　（1）《独立检察官法》有助于保持公众对司法部长的信任，它使司法部长能够摆脱充满实际的或表面的利益冲突的事项。特别是当司法部长本人成为调查的对象时。

　　（2）防止另一个“星期六之夜的大屠杀”发生。如果没有《独立检察官法》，司法部长仍可以自由任命调查人员调查高层官员的非法行为。回顾200年的美国历史，司法部长一直拥有任命独立检察官的权力。然而，该制度的问题是，如果没有《独立检察官法》的保护，无需解释任何原因，独立检察官就可以被随意解职，如同考克斯发现尼克松卷入水门事件阴谋时被解职一样。

　　（3）如果没有《独立检察官法》，公众依赖于国会才能保持他们对高层官员可能的非法行为的知情，然而国会可能难以承担该任务。

　　三 现行《独立检察官法》的问题与建议的解决办法

　　如纽约市律师公会对《独立检察官法》的小组讨论和该法修正的历史所显示，是否让该法失效的决定历史性地引发了激烈的政治辩论。围绕着由独立检察官斯塔尔对克林顿总统所作的调查发生的现实争论表明，该法一个不可避免的后果是它被用作了政党斗争的武器。

　　尽管存在对《独立检察官法》党派斗争化的批评，但小组讨论的成员均不赞成废除该法。但是，我们认为需要对该法做重大修正。下面，我们着重说明有关该法的一些严重问题和使该法非政治化的建议。委员会的绝大多数人认为，最好由国会对该法进行修正以解决该法的现行缺陷。

　　（一）问题与建议

　　问题一：《独立检察官法》覆盖了太多的犯罪。

　　《独立检察官法》规定，在初步调查之后，如司法部长确认“有合理的依据使其相信需要进行进一步调查”时，他应寻求任命独立检察官；只有他在确认“没有合理的依据使其相信需要进行进一步调查”时，他才可以拒绝任命独立检察官的请求。该程序一直受到批评，因为该程序有可能导致这样一种状况：不仅在有某种理由-但不是实质性理由-使人相信法律已经被违反时任命独立检察官，而且在如不存在《独立检察官法》就不会提起公诉的场合也任命独立检察官。

　　建议：即使发现可起诉之犯罪的证据，但如司法部长确认起诉将违反司法部的既定政策时，应允许他不任命独立检察官。

　　《独立检察官法》的政治化部分地产生于即使在正常行使起诉之决定权将明白导致不起诉决定的场合仍要求司法部长任命独立检察官的规定。委员会建议对此规定加以修改，以允许司法部长通知独立检察官处，“即使发现可起诉之犯罪的证据，但起诉将违反司法部的既定政策”。这时应要求司法部长向独立检察官处证明该等既定政策，并说明他的起诉决定将违反这些既定政策的原因。

　　问题二：《独立检察官法》太经常地要求司法部长任命独立检察官。

　　《独立检察官法》是水门丑闻的产物，该丑闻暴露了总统严重地滥用总统权力，包括使用政府机构去刺探与诋毁总统的政治对手并干扰选举进程。然而，该法并没有局限于如此戏剧性的严重的情势。相反，司法部长被课加义务，只要一个属于该法管辖范围的人可能违反了二类或三类轻罪行为或违法行为之外的任何联邦刑事法律，司法部长就应任命独立检察官。

　　按《独立检察官法》目前的规定，在指控的违法发生时，被指控之人是在其任职期间还是指控的事项与其职务无任何关系对该法的适用无任何影响。因此，小组认为，如该法展期，应缩小其适用范围而只包括那些与该法所管辖的人被任命或选举的职务有关的犯罪。例如，对指控一名政府官员（即汉密尔顿，卡特政府的白宫总管）在纽约一家俱乐部使用可卡因的调查就似乎完全与该法的目的无关。

　　该法管辖范围目前的扩张状况降低了该法的适用价值，加剧了该法的政治化。该法的本意是消除类似水门事件期间所产生的那种真正的宪法危机的可能性。我们并不认为，司法部不可以被赋予调查与政府高层人士行为无关的犯罪的任务。

　　建议：限制《独立检察官法》所覆盖之犯罪的种类。

　　应以“二类或三类轻罪或违法行为之外的与该法所管辖之人公职的选举有关或与其履行职务义务有关的任何违反联邦刑事法律的行为”代替“二类或三类轻罪或违法行为之外的违反任何联邦刑事法律的行为”。该法如此修正后将会继续适用于水门事件之类的犯罪，这种犯罪威胁了选举的进程。该法也将继续适用于类似伊朗－孔塔拉事件这种涉及违反联邦法律非法转移资金和武器的情势。该法还将会继续适用于有关内阁成员接受礼品或金钱行为在政府事务上采取一定立场之交换的指控，和可能违反竞选资金法的指控。

　　然而，根据该项修正，不再会有独立检察官对汉密尔顿·乔丹使用可卡因之指控的调查；也不会有独立检察官对在与政府行为无关的民事诉讼程序中是否可能作伪证的调查，诸如对克林顿先生在葆拉·琼斯对他提起的民事诉讼中作证时是否撒谎的调查。更重要的是也不再会有独立检察官对白水事件的调查，因为有关的指控涉及的是克林顿就任总统之前的问题。《独立检察官法》也不会授权独立检察官对政府内阁任命的过程进行调查。

　　该项修正的最大意义是它将对独立检察官的使用限制于那些涉及任职期间玩忽职守的情势或选举中的犯罪行为。这一修正将使司法部恢复士气，它将承担起对所有其他犯罪的调查。

　　问题三：选择独立检察官的程序缺乏中立性。

　　根据《独立检察官法》，为任命独立检察官之目的建立了美国上诉法院独立检察官处，首席大法官“负责指派3名巡回法院法官或大法官，其中一名应是哥伦比亚特区上诉法院的法官”。在决定谁担任独立检察官处成员时，“应首先考虑资深巡回法院法官和退休法官”。独立检察官处成员任期两年。就独立检察官法的法案提出报告的参议院政府事务委员会承认，独立检察官处的成员将要处理对本届政府和其他当选官员有很大利害关系的非常敏感问题。作为退休法官，他们的抱负应大部分均已实现，他们的活动不太可能使他们卷入任何冲突的情势。

　　《独立检察官法》的宗旨是增强人民对高级政府官员之行为的调查的信任感。该法目前的规定允许首席大法官在无资深法官、特别是来自哥伦比亚特区的资深法官可任命时任命那些最近刚刚任命过的法官担任独立检察官处的成员。该法也不禁止再次任命独立检察官处的法官连续任职。我们认为，如果独立检察官处的成员与正在被调查的政府或在最近的选举中失败出局的政府有非常密切的联系，那么该法的宗旨就不能实现。这种任命使公众可能会产生独立检察官本身就处于一种利益冲突之中的感觉。

　　建议：修改任命独立检察官处成员的方式。

　　该法应修改以规定，独立检察官处的成员任期两年，不得连任；任命应在联邦巡回法院中轮流；各巡回法院首席法官负责任命。任命应继续优先考虑资深法官。如果没有资深法官可任命，则法官的任职期长短应是选择的标准。独立检察官处的一名法官必须来自哥伦比亚特区巡回法院的现行规定似乎没起任何重要作用，应该删除。这些修正应降低独立检察官处成员与被调查的政府或在最近的选举中失败出局的政府有特别亲密关系的可能性，并因此缩小独立检察官处成员、以及独立检察官看上去政治化的程度。

[1] [2] 下一页