一

　　印度是一个极具鲜明个性的国家。任何一个到过印度的中国人，所见所闻都会与先前的想象发生或轻或重的碰撞，因为碰撞，而印象深刻，难以忘却。

　　印度自1992年实行改革开放，其经济发展落后于中国。但其公益诉讼制度自20世纪70年代末开始建立，正蓬勃发展，走在了中国的前面，在世界公益诉讼制度发展过程中起着先锋的作用。通过公益诉讼，其司法的触角进一步向社会的各个领域延伸，积极地回应社会的变化和社会现实的需求，从而推动社会的各项变革。

　　印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，并在印度特定的社会和经济背景下，融入了自身的特点。印度的学者把印度的公益诉讼制度描述成“产自于旧秩序灰烬中的全新的动物—复活鸟”。[2]

　　直到二十世纪六十年代和七十年代初，在印度，诉讼的概念还仍然处于个人诉讼这种一对一式的初步发展阶段。诉讼的提起还是受到损害的个人的特权。即便如此，这一特权的行使还受到个人所获资源的极大限制。几乎没有集体的力量来处理诸如消费者利益、被社会边缘化的群体的权利保护等涉及到公共利益的问题。到了七十年代末期，情况发生了变化。1975年6月，英迪拉·甘地领导的国大党政府突然宣布国家进入紧急状态。在这之后的两年紧急状态期间，国家实行新闻审查，逮捕了成千上万的持不同政见者，无数弱势群体的权益受到了侵犯而无人顾及，剥夺公民权利和政治权利的不合法行为到处在弥漫。另外，法律越来越发展成为一个利益驱动的职业，大多数印度公民支付不起律师费用而没有能力到法院去寻求权利救济。结果就造成了宪法和法律中所保障的权利和大多数的没有文化，经济上处于不利地位的公民之间毫无关系。紧急状态结束之后，新闻自由开始恢复，新闻媒体开始揭露社会中出现的镇压、暴力等侵犯人权的实践，这些都引起了律师、法官和社会工作者的关注。受到以上情况的激发，印度最高法院的两名大法官Bhagwati 和Krishna Iyer 于1977年提供了一份报告，建议有必要设立一种特别的诉讼形式。这种诉讼形式应该是为印度人民量身定制的。有人认为，这是对印度政府在紧急状态之后所处的合法性危机的一个直接反映，也有人认为这是印度弱势群体的抗议和不断增长的印度中产阶级知识分子开明思想的结合。这就是印度公益诉讼制度的开始。自此以后，这种由司法界的精英们创设的法律制度得到了迅速的发展并在世界公益法发展中形成了自身的特点。实践证明，公益诉讼制度在印度获得了相比美国更大的成功。

　　二

　　历史上，印度经历了英国长达190年的殖民统治。它继承了英国的法律制度，属于普通法系国家。在印度的任何成文法律中都没有规定公益诉讼制度，它是通过判例逐步发展起来的。

　　印度的公益诉讼概念具有其特定的含义。1981年，最高法院的法官P.N.Bhagwati在S.P.Gupta诉印度政府一案中阐述了公益诉讼的概念 “如果侵犯了某一个人或某一阶层人的法律权利而对其造成了法律上的错误或损害，但该人或这一阶层的人由于社会经济地位造成的无力状态不能向法院提出法律救济时，任何公民或社会团体都可以向高等法院或最高法院提出申请，寻求对这一阶层的人遭受的法律错误或损害给予司法救济”。[3]从这一概念的界定中，我们看到，印度的最高法院通过激进的变革的方式，放松了对诉讼主体资格的限制，任何个人和民间团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。这是印度公益诉讼制度的最典型的特征。传统的诉讼强调原告适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这种理论使得对公共利益的保护出现了司法真空。印度最高法院有意识地放松诉讼主体资格，便弥补了这一盲区。

　　印度公益诉讼主体资格的扩大具有两重含义：一是“代表性的诉权资格”（representative standing），允许任何公民可以代表其他人或团一

　　学界一般认为，美国是现代公益诉讼的创始国。二十世纪六十年代在美国发展起来的这一制度很快出口到其他国家。[1体提起申诉。这一扩展允许第三方可以基于受害方不能够亲自到法院提起诉讼为由提起申诉；二是“公民诉权资格”（citizen standing），以公民诉讼主体资格提起的申诉不仅是作为其他人的代表身份提起诉讼，而且是为了公众的利益提起诉讼，是为了捍卫那些“分散”于公众中的没有单个的权利可以适用的或没有法律可以覆盖其中的权利。

　　英国的公益诉讼立法模式相对比较保守。在英国，检察长是唯一能在法院代表公众的人，是公共利益的代言人。虽然地方政府机关和某些机构可以根据授权或在自己的管辖范围内代表公众起诉，但私人一般不能直接提起公益诉讼。[4]印度的最高法院通过积极的改革方式，强调任何人和团体都可以提起公益诉讼来实施社会上弱势群体的集体权利。认为，程序仅仅是从属于正义的，它不应该阻碍弱势群体获得司法公正的权利。应该根据社会政治经济的发展变化，采取务实的态度来处理诉讼主体资格的问题，从而积极回应社会的变化和社会现实的需求。印度的社会、经济和政治环境要求采取较为灵活的诉讼主体资格政策。这样，就可以受理尽可能多的公益诉讼案件，使更多的纠纷进入司法裁判的领域。这种积极的思想代表了第一个发展中的普通法国家对统治其几个世纪的英国法律制度的背离。它极大地改变了传统的司法功能，使得普通人能够到法院去寻求司法公正。支持印度法院行为的法哲学理念是“社会能动主义”，一种以达到社会正义为目的的司法能动主义。当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进给出相应的司法救济。实际上，这也是近代各国司法理念由因循守旧向司法能动转变的集中体现。

　　印度公益诉讼制度的第二个特点是独创了“书信管辖权”，即法院可以根据任何人或社会组织写来的一封信、一张明信片或提交上来的新闻报道行使公益诉讼的管辖权。这样，法院的大门向穷人和文盲敞开了。在九十年代初期，存在很多这种情况。例如，一个公民写给最高法院一封信，举报非法开采石灰石，污染了周边的环境，被视为公益诉讼案件；一名记者写信揭露国家海岸线由于没有计划的开发而受到了污染，也被视为公益诉讼案件。目前，法院一般要求有详细的诉求，仔细地审查决定是否受理案件。但是，目前，仍然没有具体的法律来详细规定公益诉讼案件受理的标准，法院仍然可以行使“书信管辖权”。法院可以根据案件的具体情况，行使其自由裁量权。

　　公益诉讼在性质上属于非控辩式的诉讼模式。这一性质与传统的诉讼方式截然不同。在传统的诉讼中，当事方的结构是二元的，对过去实践法律后果的认定存在着争议，一方提出申诉或提出救济，另一方则反对该申诉或提出的救济。[5]非控辩式的诉讼模式体现出两个特点。首先它是一种协作型的诉讼方式。借用印度荣誉大法官A.S.Anand的话来说，“公益诉讼常被人们看作是申诉方、法院和政府之间的一种合作式的努力”。当事方和法院之间不是控辩式的关系，他们共同努力为社会中的弱势群体寻求正义，是一种合作式的关系。通过公益诉讼寻求行政机关对他们宪法上和法律上的义务加以关注并给予实施。这样法治就不仅仅受惠于幸运的少数人而普惠于所有公众，而不论其权力、地位和财富。在公益诉讼中，法院的作用不仅仅局限于传统的诉讼中的认定事实和解决纠纷，它行使三种不同的功能：1、议会监督员（Ombudsman）的角色， 法院受理公民的申诉，并且把最重要的问题通过公益诉讼引起政府部门的关注；2、法院提供了一个场所来讨论公共利益问题，并采取临时措施提供紧急救济；3、法院充当了仲裁者的身份，在公共利益和个人利益之间寻求平衡，提出可能的折中方案。非控辩式的诉讼的另外一个特点是它属于调研式的诉讼方式。在公益诉讼中，法院的工作是建立在书记员的报告、专家的评论以及新闻媒体的报道等基础之上。法院还经常任命一个社会法律委员会去调查案件的事实，委员会向法院提交报告。法院通过这些方式来收集案件的事实，作为判断的根据。

　　在印度，高等法院和最高法院对公益诉讼案件都享有管辖权。对此问题，没有具体的成文法律来区分其中的差别，完全根据案件的特定情况来决定。在实践中，如果申诉涉及到法律上的错误，一般由各邦的高等法院来受理。如果申诉基本权利受到了侵犯，则可以根据宪法的第32条由高等法院或者是最高法院来受理。在实践中，公益诉讼案件还根据受影响的人群的多少来决定到高等法院还是最高法院起诉。如果只涉及到一小部分人的利益，可以到高等法院起诉。例如，污水排放影响到了当地的50个家庭的生活，可以到高等法院提起公益诉讼。如果大规模的人群受到了帮政府或中央政府的决策的影响，可以直接到最高法院提起诉讼，例如，禁止播放成人电影的问题。当然，这种区别不是绝对的，还要根据案件的具体情况来定。

　　在印度的公益诉讼制度中，当公共利益受到影响时，任何个人都可以提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。但是，不能单独针对个人提起公益诉讼，而只能对邦政府、中央政府和市政当局等国家机构提起公益诉讼。私人当事方可以作为共同被告加入到公益诉讼中。例如，新德里的一家工厂排放工业废料造成了污染，附近的居民或者是其他的人或组织提起了公益诉讼，被申诉方可以是新德里政府、国家污染委员会和这家工厂。但是，不能单独对这家工厂提起公益诉讼。从这一点，我们也可以看出，印度的公益诉讼制度是由宪法性诉讼转化而来的，一定程度上带有司法审查的特点，其“首要的侧重点是放在国家的镇压措施、政府的违法行为、行政机关的不轨行为，以及社会地位低下的阶层受剥削和他们的权利和资格遭到否定的问题”。

　　三

　　印度的法院在通过公益诉讼这种方式促进社会公正和变革方面起了积极的作用。在Hussainara Khatoon 诉比哈尔邦[6]案件中，一名律师根据一个新闻报道提起了公益诉讼。据该报道，成千上万的未经审判的囚犯被关押在比哈尔邦的许多监狱里。这个诉讼暴露了刑事司法制度的失败，导致了一系列的诉讼，最终释放了4万名未审判的囚徒。之后，受到及时审判的权利被印度宪法第21条承认为一项基本的权利；Bandhua Mukti Morcha 诉印度政府[7]一案，涉及到对开采石矿的被奴役的工人的保护；Sheela Barse 诉印度政府[8]一案，涉及到被关押在监狱里的青少年的保护；P.U.D.R 诉德里警察大臣[9]一案，涉及到警察酷刑的问题；德里工作的妇女论坛诉印度政府[10]一案，涉及到对强奸受害者的保护。在具有里程碑意义的Vishaka 诉拉贾斯坦邦[11]这一案件中，最高法院宣布在工作场所对妇女的性骚扰构成对性别平等和尊严权利的侵犯，而性别平等和尊严权在印度宪法中是基本权利，受到宪法的保护。

　　公益诉讼制度在印度设立的最初目的是为那些人权受到侵犯而又不能亲自诉诸于法院来获得救济的社会弱势群体提供司法救助的方式。可以说，公益诉讼为人权保护开辟了新的天地。回顾印度的公益诉讼发展，可以看出，印度的法院在公益诉讼案件中主要通过以下几种方式来加强对人权的保护：1、充分发挥司法能动性，扩大解释对基本权利的保护。首先，法院应对社会的变化，通过放松对诉讼主体规则的限制，赋予每一个公民都有资格为了弱势群体的人权保护提起公益诉讼，而不论其自身权益是否受到了侵犯。而且，法院通过行使“书面管辖权”这种简便易行的方式为更多的人参与司法提供了可能。这样，公益诉讼为社会弱势群体开启了一扇大门，提供了一个法律的空间。在这个空间里，他们的权利能为社会所关注，他们的愿望能够被表达。其次，最高法院在公益诉讼案件中，扩大解释了平等权、生命权和人身权等基本权利的含义，使更多的权利被包含在基本权利范围内，从而受到宪法的保护。例如，环境权不是印度宪法中所列举的可提起司法审查的基本权利。印度最高法院通过扩大解释生命权而使这一权利得到保护。生命权，这项基本的权利已经被扩展到包括享有健康环境的权利，有尊严地生活的权利，作为一个物种存在的权利。[12]此外，通过扩大解释，及时审判的权利、免费的法律援助的权利、教育(www.21blue.com)（www.21blue.com）权、住房的权利、免受酷刑的权利等都作为人权而存在。法院的司法解释为这些新的权利保护提供了法律渊源，并激励法院去推动实施这些权利。2003年的公民自由联盟诉印度政府一案再一次体现出印度最高法院司法解释中的能动主义。在这个案件中，最高法院认为：“应该正确地认识到，宪法中所奉为神圣的基本权利没有固定的内容，法院不断地为其注入新鲜的血液，使其充满活力。”[13]2、监督国家设立的一些机构，例如，监狱、青少年管教所和精神病院，通过司法干预，期望能逐步改善这些机构的管理状况，从而提高对这些人群的人权保护。实际上，通过这一方式，法院间接地行使了这些国家机构的管理职能。3、创设了新的认定事实的方法。在许多公益诉讼案件中，法院任命自己的社会和法律调查委员会或者派遣工作人员去调查案件。有时候，法院也会得到国家人权委员会或中央调查局的协助调查侵犯人权的案件。4、在公益诉讼案件中，法院可以对受害者提供多种救济方式。在最高法院受理的公益诉讼案件中，大多数案件都是通过采取临时救济措施而获得救济的。例如，要求关闭排放有毒气体的工厂，对受害者提供赔偿等。在公益诉讼案件中，对受害者给与赔偿并不阻止受害者提起损害赔偿的民事诉讼。

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